LE DROIT AU LOGEMENT

Extrait de L’EXPULSION : de la reconnaissance du droit au logement à la réalité des sans-logis, de Mme Sylvia LAUSSINOTTE (TSA éditions).

Parmi les nouvelles « valeurs sociales » dont parlait Roger Perrot, il en est une qu'on évoque beaucoup depuis quelques années, notamment pour l'opposer à l'expulsion: l'existence d'un droit au logement.

On a vu lors de l'introduction historique que c'est un droit pour lequel de grandes actions et manifestations se sont faites dès la fin du XIXeme siècle et tout au long du xxe siècle.

Il est vrai que bien souvent, on entend ajouter avec beaucoup de scepticisme: « le droit au logement, c'est comme le droit au travail, cela n'existe pas ». Il est vrai aussi que la reconnaissance du droit au travail par le Préambule de la Constitution de 1946 laisse rêveur... « Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi ». Le droit au logement existe-t-il aujourd'hui ?

1- L'EXISTENCE DES DROITS FONDAMENTAUX

Nos sociétés vivent sous une forme d'organisation particulière, définie sous le terme d'Etat; celui-ci renvoie à un ordonnancement juridique dans lequel des normes sont définies de manière cohérente (en principe !), selon une hiérarchie. Il y a donc des normes qui sont supérieures aux autres.

L'Etat de droit se caractérise dès lors par un certain contenu du droit, sous-tendu par un ensemble de valeurs et principes fondamentaux qui le lient et visent à assurer aux citoyens des garanties pour assurer l'effectivité de certains droits fondamentaux ainsi définis. Peut -on ranger le droit au logement parmi l'un de ces droits fondamentaux ?

Pour une définition plus constitutionnaliste : « Par droits fondamentaux, il convient d'entendre un ensemble de droits et de garanties que l'ordre constitutionnel reconnaît aux particuliers dans leurs rapports avec les autorités étatiques. Ces droits sont fondamentaux, d'une part, parce qu'ils se rapportent à l'homme qui est le fondement de tout droit, et, d'autre part, parce que les conséquences de leur reconnaissance traversent ou devraient traverser tout l'ordre juridique» (Rapport présenté à la 8e Conférence des cours constitutionnelles européennes, par MM. Badinter et Genevois, président et secrétaire du Conseil constitutionnel, Ankara, 7-10 mai 1990, R.F.D.A., 1990, mai-juin). Ce rapport expose de manière exhaustive la façon dont le Conseil constitutionnel a progressivement mis en place un système de protection des droits fondamentaux, malgré le fait que ni la Constitution de 1958, ni le Préambule de la Constitution de 1946 ne comporte d'exposé complet et structuré des droits et libertés des individus - contrairement à d'autres constitutions (dont l'Allemagne).

A l'heure actuelle, il est de règle de distinguer deux types de droits fondamentaux: les droits et libertés dits « classiques» qui sont très généralement contenus dans la Déclaration des droits de l'homme de 1789, et qui font l'objet de protections anciennes et bien définies; et des droits auxquels on a reconnu la qualité de fondamentaux de manière très récente: ce sont l'ensemble des droits économiques et sociaux, qui sont définis pour la France par le Préambule de la Constitution de 1946, dans les alinéa 5 à 13. On citera plus particulièrement certains passages.

« Le peuple français (...) proclame comme particulièrement nécessaires à notre temps, les principes politiques, économiques et sociaux ci-après ().
« Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi (.. .).
« La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement.
« Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection et la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ().
« La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales (...) ».

On présente aussi ces droits économiques et sociaux sous un adjectif barbare, mais parlant : ils sont qualifiés de « programmatiques ». Il s'agit là d'une qualification adoptée aujourd'hui, notamment dans les textes européens, en référence à une théorie constitutionnelle des droits fondamentaux développée par la Cour Constitutionnelle italienne.

Ces normes fondamentales ont valeùr de programme, et fixent en conséquence des objectifs que l'Etat est en devoir d'atteindre, qui ne sont donc pas généralement entrés dans les faits.

Parce que le droit au logement ne figure pas expressément dans la Constitution de 1958 ou le Préambule de 1946, on a pu entendre, lors de procès d'expulsion, procureurs et avocats soutenir qu'il n'était pas un droit constitutionnel- certes par ignorance du mécanisme des droits fondamentaux, mais ceci au détriment de la reconnaissance et de la protection du droit au logement par les tribunaux.

Or, les juges judiciaires jouent un grand rôle en matière de protection des libertés et des droits fondamentaux, rôle qui leur est dévolu par la Constitution (tiré du principe posé par son article 66 : l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle). Il est regrettable de leur dénier ainsi ce rôle en matière de droit au logement, alors que peu à peu, une jurisprudence s’est mise en place allant dans le sens de la protection

Il est vrai que le Préambule de 1946, au contraire d’autres constitutions européennes qui ont établi un catalogue précis de droits, définit les droits économiques et sociaux en termes très généraux. Mas on peut en trouver très certainement dans le droit de tous à la sécurité matérielle un fondement au droit au logement. Telle est d’ailleurs la position de Georges Vedel, éminent professeur de droit, et membre du Conseil Constitutionnel de 1980 à 1989, qui a analysé le droit au logement et le principe de la libre administration des collectivités locales (Pouvoirs Locaux, n°7, décembre 1990).

2- LE DROIT AU LOGEMENT ET LES GRANDES CONVENTIONS INTERNATIONALES

Le droit au logement n'a été reconnu pour lui-même que très récemment, y compris dans les grandes conventions internationales de protection des droits de l'homme, où il a toujours étédéfini de manière subsidiaire :
- Article 25 de la Déclaration universelle des droits de l'homme : « Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment (...) pour le logement» ;
- Article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance » ;
- Article 27 de la déclaration de l’O.N.U. des droits de l’enfant : « Les Etats parties reconnaissent le droit de tout enfant à un niveau de vie suffisant concernant () le logement ».

La raison de ces réticences à reconnaître pour lui-même le droit au logement tenait à l'existence d'un problème de compatibilité : reconnaître le droit au logement comme un droit fondamental heurtait de front le droit de propriété, déclaré droit absolu et sacré par la Déclaration des droits de l'homme de 1789.

Or, le logement dans nos systèmes libéraux est un bien privé ; proclamer un droit au logement ayant même force que le droit de propriété semblait paradoxal et irréaliste.

Toutefois, de manières très récente, le droit au logement a enfin été reconnu au plan international comme l’un des droits fondamentaux de la personne humaine, notamment dans deux résolutions adoptées par la Commission des droits de l’homme de l’O.N.U. les 26 et 29 août 1991, et dans une résolution du Parlement européen datant du 11 mars 1993.

3- LE DROIT AU LOGEMENT EN FRANCE AUJOURD’HUI

A / Les Pouvoirs publics et le droit au logement :

La France a mis en place un système tout à fait particulier visant à reconnaître et à mettre en œuvre le droit au logement.

Celui-ci a été inscrit à partir des années 80 dans de grands textes de lois: loi Quilliot du 22 juin 1982 organisant les rapports locatifs qui consacre le « droit à l'habitat », loi Mermaz du 6 juillet 1989 toujours en vigueur, loi Besson du 31 mai 1990 qui inscrit le droit au logement comme finalité aux dispositifs qu'elle prescrit, la loi d'orientation pour la ville qui consacre un « droit à la ville » - et même la loi du 13 mai 1991 qui instaure une solidarité financière entre les communes, où le nombre de logements sociaux sert de référence pour déterminer les communes bénéficiaires de la dotation de solidarité.

L’Etat, en s'assignant pour objectif une finalité (garantir le droit au logement pour tous) s'est donc lié lui-même, dans un double mouvement; le droit au logement sert dans le même temps de cadre d'intervention et de fondement à l'action publique: pour assurer la réalisation et l'effectivité du droit au logement pour tous, l'Etat va en effet mettre en œuvre un enseB1ble de moyens politiques, juridiques et financiers.

C'est plus particulièrement la loi Besson qui a structuré cette politique, puisqu'elle proclame en son article 1 er: « Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la Nation », et qu’elle donne une définition qu’on qualifiera de minimum de ce que représente le droit au logement, « l’accès à un logement décent et indépendant ».

La Loi Besson se fonde en fait sur deux notions : celle de droit au logement, et, précaution pour assurer la solidité de la politique mise en place, sur celle de solidarité nationale.

· La solidarité nationale : La notion de solidarité nationale est au demeurant floue en droit, bien qu'elle figure expressément dans le Préambule de la Constitution de 1946. Mais face aux garanties attachées au droit de propriété, il fallait opposer un argument incontestable permettant de lui porter atteinte: seule la notion d'intérêt collectif, qui entraîne celle de solidarité, pouvait fonder une action publique visant à mettre en œuvre le droit au logement.

La notion de solidarité nationale sert notamment de fondement au paiement de l'impôt; un des exemples récents a été, en France, la création de la contribution sociale généralisée, que l'opposition d'alors avait déféré devant le Conseil constitutionnel parce qu'elle estimait qu'elle portait atteinte au droit inviolable et sacré de propriété des entreprises. Le Conseil Constitutionnel avait répondu que la contribution sociale généralisée est une contribution de solidarité qui « n'entraîne pas d'atteinte au droit de propriété des sociétés assujetties à cette imposition » (décision du 30 décembre 1991).

Les deux notions combinées: droit au logement pour tous et solidarité nationale, renvoient à deux questions essentielles: qui obligent-elles, et au bénéfice de qui la solidarité doit-elle jouer ?

La réponse se trouve dans la Loi Besson.

· Qui bénéficie de la solidarité en matière de droit au logement ?
Article 1 : « Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence. »

Cette aide vise deux cas: soit maintenir les personnes visées dans leur logement, lorsqu'elles n'ont plus les moyens d'en assurer le paiement, soit leur assurer l’accès à un logement, lorsqu’elles n’en disposent plus, ou disposent d’un logement tel qu’il ne correspond ni aux normes de salubrité, ni aux besoins fondamentaux de la famille. Un fonds de solidarité du logement est créé, servant à octroyer des aides financières, et des plans départementaux visant à assurer aux personnes bénéficiaires « la disposition d’un logement, () notamment par la création d’une offre supplémentaire de logements et la mise en place d’aides financières et d’accompagnement social spécifique ».

· Qui l’obligation de solidarité lie-t-elle ?
La mise en œuvre du droit au logement lie l'ensemble des citoyens, mais surtout, et plus précisément, l'ensemble des acteurs publics. Ainsi, se trouve définie une mission de l'Etat qui entraîne des obligations de « solidarité », notamment financière, mises à la charge d'un ensemble d'acteurs sociaux, et que ceux-ci ont l'obligation de réaliser.

Les collectivités territoriales sont ici directement concernées, c'est-à-dire les départements et les communes.

Or, un tel dispositif obligatoire porte atteinte à un autre grand principe constitutionnel de l'Etat français, celui du droit des collectivités territoriales à la libre administration, prévu par l'article 72 de la Constitution de 1958.

En effet, dans le dispositif prévu par la loi Besson, les collectivités territoriales se voient imposer des priorités définies par l'Etat en matière de logement, qui peuvent être totalement différentes, voire en opposition complète, avec les objectifs par exemple des communes dans ce domaine. (On a vu fréquemment des maires exiger le monopole des attributions en matière de logement social, pour y appliquer une politique de « préférence municipale »).

Ces priorités se traduisent en termes de conraintes financières, et de dépenses supplémentaires.

Le Conseil Constitutionnel, saisi sur ce problème par l’opposition d’alors, a retenu dans une décision du 29 mai 1990 (J.O. du 01 juin 1990) la notion d’intérêt général : « Le logement des personnes défavorisées répond à une exigence d’intérêt général ».

Il a estimé qu'en application de ce grand principe, ce devait être à l'Etat de définir et imposer ses priorités en cette matière : elles doivent être les mêmes sur l'ensemble du territoire. Le dernier mot reste donc à l'Etat. Georges Vedel indique dans son article précité: « C'est parce que la matière est d'intérêt national que le législateur peut faire de l'Etat le "chef de file", lui attribuer le premier rôle et déterminer la place que les diverses collectivités territoriales doivent prendre dans ce dispositif ».

On voit donc que le droit au logement permet de justifier et créer un dispositif global d'interventions publiques qui ont force obligatoire ; et, plus largement, qu'il sert de fondement à l'ensemble de la politique publique visant à intervenir dans le domaine du logement.

Le droit au logement existe donc bien au niveau des interventions publiques. Toutefois, on peut se poser aussi la question de ce que représente le droit au logement pour l'individu qui en est théoriquement le titulaire -et c'est sans doute là que l'on trouvera les raisons du scepticisme qui règne quant à son existence.

B / Le droit au logement et les personnes : les luttes pour le logement

Si le droit au logement, reconnu par l'Etat, le lie dans ses actions, il est aussi un droit subjectif de l'individu; Jean Rivero, dans son Traité des libertés publiques (Thémis, T. 1 ) a pu dire que les droits économiques et sociaux étaient de véritables droits de créance de l'individu sur l'Etat. Le droit au logement donne ainsi (théoriquement!) un droit de créance à l'individu sur l'Etat. Celui-ci devient débiteur de certaines obligations visant à assurer l'exercice effectif de ce droit qu'il lui a reconnu.

Malheureusement, l'individu n'a pas le pouvoir de contraindre l'Etat à garantir son droit au logement, c'est -à-dire à lui assurer un logement: même si ce droit lui est reconnu dans les textes, dans les faits, et contrairement à l'Etat qui dispose du monopole de la contrainte publique, il ne disposera pas - ou peu de moyens pour le faire respecter.

C'est au nom de ce droit de créance qu'en France, où la lutte pour le droit au logement est ancienne, de forts mouvements de revendication ont vu le jour à la fin des années 80. Ces luttes se sont toutes fondées sur le droit au logement: place de la Réunion en 1990, quai de la Gare en 1991 (et même le camp de Vmcennes en 1992, qui a posé le problème des mal-logés, et non des expulsés).

Le droit n'est pas resté étranger à ces grands mouvements de lutte: déjà au début du XX, siècle, à l'origine des luttes de locataires, des groupes d'avocats travaillaient pour assister en droit les organisations de locataires; suivant leur exemple, un collectif d'avocats devait se mettre en place pendant l'occupation du quai de la Gare, cherchant à accompagner l'action, privilégiée par les associations, en y ajoutant une réflexion sur le droit. II s'agissait de faire dire au droit ce qu'il reconnaissait encore timidement, « étoffer » le cadre juridique du droit au logement.

Lors de l'occupation du terrain du quai de la Gare, à Paris, par: 103 familles, du 13 juillet au 13 novembre 1991, deux ordonnances de référé ont eu à statuer sur la demande d'expulsion des familles.

Les juges ont ainsi eu à se prononcer sur le problème de la conciliation entre le droit au logement et le droit de propriété droits fondamentaux par essence inconciliables.

Pour ce problème de conciliation, on se référera à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dont le rôle consiste fréquemment à concilier entre eux des droits fondamentaux: « En matière de droits et libertés classiques, le poids spécifique de chaque droit est loin d'être identique. C'est ainsi qu'au sein des libertés constitutionnelles, certaines libertés sont mieux protégées que d'autres (...). La protection dont bénéficie le droit de propriété est moindre, car ce droit a fait l'objet antérieurement à 1958 de limitations au nom de /'intérêt général» (Rapport d'Ankara, op. cité p. 26, p. 332).

Mais les juges se sont aussi plus particulièrement penchés sur le problème des conséquences d’une décision d’expulsion. Ils ont appliqué à ce domaine un raisonnement bien connu du juge administratif, et du juge de la Convnetion européenne des droits de l’homme : il s’agit de l’exercice d’un contrôle de proportionnalité visant à peser les conséquences d’une décision par rapport à sa nécessité.
Deux décisions sont à citer :
- La première se fondait, pour surseoir à l'expulsion, sur le droit au logement et la notion d'intérêt général pour engager les pouvoirs publics à trouver des solutions de relogement, « s'il n'appartient pas un magistrat de l'ordre judiciaire de procéder par injonctions envers l'autorité préfectorale (), rien n'interdit au juge de prendre en compte de telles diligences, voire de les accompagner dans toute la mesure du possible par ses propres décisions » (TGI de Paris, 23 juillet 1991, M. Favard Président, non publié) ;
- La seconde, reprenant ces deux arguments, y ajoutait celui d'ordre public: « Il s'ensuit qu'il y a urgence à permettre la concrétisation de pourparlers, seuls susceptibles d'assurer le relogement des nombreuses familles concernées dans des conditions normales, conformes à l'ordre public qui se trouverait compromis en cas d'expulsion immédiate» (T.G.I. de Paris, 13 août 1991, Mme Nicolle Présidente, non publié).

L’ordonnance du 13 août 1991 retient ainsi un aspect fondamental du droit au logement dans ses conséquences appliquées à l'expulsion: « C'est le relogement des familles dans des conditions normales qui est conforme à l'ordre public -et non leur expulsion immédiate, sans relogement, qui, bien au contraire, le compromet ».

Le même collectif des avocats assurait en avril 1993 la défense de vingt-trois familles qui avaient occupé un bâtiment vacant depuis des années, situé à Paris et appartenant à la Ville de Paris. En première instance, le juge des référés autorisait l'expulsion des familles sans leur accorder de délais. Les avocats faisaient appel de l'ordonnance de référé. La décision était rendue le 17 septembre 1993, accordant six mois de délai. Or, le préfet de police avait expulsé les occupants dès le 28 août, sans attendre l'arrêt d'appel:
« Considérant qu'il eût été souhaitable que les parties puissent se rapprocher pour envisager une issue compatible avec la dignité humaine à une occupation contraire à la loi, mais dictée par l'état de nécessité. Que telle n'a pas été la position de la Ville de Paris, qui a fait exécuter l’ordonnance par la force publique, sans attendre la présente décision et sans aviser la cour de ses intentions ; que certes, une telle exécution est conforme à la loi, l’appel n’étant pas suspensif en matière de référés, même si elle laisse sans solution la situation de détresse des familles expulsées ». Le dispositif de l’arrêt est important pour la protection du droit au logement par les juges judiciaires en ce qu’il rappelle « que le droit au logement est inscrit dans plusieurs traités internationaux ratifiés par la France (), que c’est au nom de ce droit que les appelants ont procédé à une occupation dont ils ne contestent pas qu’elle se heurte au droit de propriété de la Ville de Paris () ; que c’est contraints par la nécessité qu’ils ont été conduits à occuper des locaux abandonnés depuis plusieurs années.. »
« Considérant que les appelants doivent bénéficier d’un nouveau délai de six mois leur permettant de ne pas se trouver sans abri et de poursuivre leurs recherches pour trouver un logement, notamment auprès des autorités locales, rgionales ou nationales susceptibles d’apporter une solution à un problème dont l’ampleur dépasse évidemment l’autorité judiciaire () ; que ces démarches doivent se poursuivrent, en concertation avec le autorités ayant pouvoir de décision en la matière ». La Mairie de Paris s’est pourvue en cassation